Öncekiler Sonrakiler

BELEDİYE ÜNİVERSİTELERİN DÖNER SERMAYESİNE HACİZ KOYABİLİRMİ?

Belediyenin Arsa İşgali Nedeniyle Alacağından Dolayı Üniversitenin Döner Sermaye İşletmesinin Gelirlerini Haciz Edebilir Mi?

18 Ağustos 2014 Pazartesi 15:26
Belediye Üniversitelerin Döner Sermayesine Haciz Koyabilirmi?

Ayhan GÖKDEMİR

Dokuz Eylül Üniversitesi

SHMYO Yüksekokul Sekreteri

ayhan.gokdemir@deu.edu.tr

                                                                                                                                                                                                                                                                                         

BelediyeninArsa İşgali Nedeniyle Alacağından Dolayı Üniversitenin Döner Sermayeİşletmesinin Gelirlerini Haciz Edebilir Mi?

1.  Giriş

Üniversitelerinbirçoğu belediyenin arazileri kampus alanları içinde kaldığı gerekçesi ilesorunlar yaşamakta ve yaşanan sorunlar yüzünden karşı karşıya kalarak ya davaaçmaktalar yada alacaklarını gerekçe göstererek hastane döner sermayesigelirlerine haciz işlemi uygulamaktadırlar. 

Buyazımızda Devletin birliği ve bütünlüğü ilkesi içerisinde Devletin farklıkurumları ve organları arasında uyuşmazlıklar ve bunların çözüm yollarıdeğerlendirilerek, bir kamu kurumuna idari yaptırım uygulanıp uygulanmayacağı tartışılarakbelediyelerinin üniversiteden alacağından dolayı döner sermaye gelirlerinehaciz işlemi uygulayıp, uygulamayacakları konusu irdelenmeye çalışılacaktır.

2.  DevletMallarının Haczedilememesi

Bilindiğiüzere, devletten alacaklı olan gerçek veya tüzel kişilerin alacaklarınınzamanında ödenmemesi nedeniyle icra yoluna başvurma zorunluluğu ortayaçıkmaktadır. Bununla birlikte, icra hukukumuzda yer bulan devlet mallarınınhaczedilmeyeceği kuralı, hangi idarelerin devlet kavramı içinde yer aldığı vehangi malların devlet malı tanımına girdiği hususunun incelenmesini önemlikılmaktadır. 

Yargıtaykararına göre; 2004 sayılı Kanunun 82’inci maddesinde açıklanan biçimde birkuruluşa ait malın devlet malı sayılabilmesi için anayasa Mahkemesininkararında belirtildiği gibi, “Kuruluşun bütçesinin 1050 sayılı Genel MuhasebeYasasına tabi olması, bütçe kanununda sayılan genel ya da katma bütçelidaireler arasında yer almasının “ yanı sıra “mallarının kamu hizmetlerinedoğrudan tahsis edilmiş olması, sağladığı ekonomik ve sosyal yararlardolayısıyla kamunun yararlandığı mallar” olması gerekmektedir.

Yukarıdayer alan kararda katma bütçeli idareler olarak belirtilen üniversiteler 5018sayılı Kanunla özel bütçeli idareler arasında yer almakta olmaktadır.5018sayılı Kanunun kapsamındaki diğer idareler ise genel bütçeli idareler, mahalliidareler, sosyal güvenlik kurumları ile düzenleyici ve denetleyici kurumlardanoluşmaktadır.

Dolayısıyla,söz konusu yargı kararlarına göre 5018 sayılı kanun kapsamında yer alanidarelerin söz konusu kanuna göre idare edilen mal, gelir ve alacaklarınınhaczi mümkün değildir.

Diğertaraftan, yukarıda yer alan yargı kararlarında belirtilen genel ve katma (özel)bütçeli idareler dışında kalan belediyeler, il özel idareleri gibi kamuidarelerinin ise kendi teşkilat kanunlarında söz konusu idarelerin mallarınınhaczedilemeyeceğine dair bazı hükümler bulunmaktadır.

Görüldüğüüzere, söz konusu idarelerin bütün varlığı değil sadece proje karşılığıborçlanma yoluyla elde edilen gelirleri, vergi, resim ve harçları, şartlıbağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları haciz kapsamıdışındadır. Söz konusu idarelerin teşkilat kanunları diğer kanunlara göre dahaözel olduğundan özel kanunun genel kanuna üstünlüğü kuralı gereğince hacizuygulamalarında özel kanunlardaki hükümlerin dikkate alınması gerekmektedir.

Budurumda, söz konusu idarelerin kamu hizmetlerinde kullanılmayan arazi, arsa, işhanı, dükkân, istasyon gibi taşınmazları, iş makinesi, taşıt ve tesisi gibi taşınırlarıile bunların satışından veya kiraya verilmesinden kaynaklanan gelirler, buidarelerin vergi, resim, harç dışındaki gelirleri ile mal ve hizmet satışındankaynaklanan gelirlerinin nakit mevcudu ya da alacak haczi mümkündür.

3.  DönerSermayelerin Haczi

Bukonuda akla ilk olarak, Sağlık Bakanlığına bağlı hastaneler, üniversitehastaneleri ile kamu idarelerine bağlı olmakla birlikte ticari şekilde faaliyetgösteren işletmeler gerekmektedir.

Dönersermayeli işletmeler 5018 sayılı Kanundaki bütçe ve muhasebe usullerine tabideğildir. Ayrıca tüzel kişiliğe de sahip bulunmayan söz konusu işletmelerinkullandıkları taşınmazlar kendi adlarına değil, bağlı bulunduğu kamuidarelerinin adına tescilli bulunduğundan söz konusu taşınmazlar olup devletmalı kategorisindedir.

 Yukarıda belirtilen yargı kararlarındavurgulanan 1050 (5018) sayılı Kanundaki bütçe ve muhasebe usullerine tabiolmayan döner sermayeli işletmelerin fon varlığı kapsamındaki alacak ve nakitmevcutları ile taşınır mallarının haczi hukuken mümkün görülmemektedir.

Aynışekilde, bir kamu idaresine bağlı olmakla birlikte kamu hizmeti yerine ticariamaçla işletilen işletmelere ait taşınır ve taşınmaz ile nakit mevcudu vealacaklar da haczedilebilir malvarlığı kapsamında yer almaktadır. Ancaküniversitenin borcundan dolayı döner sermaye gelirlerine haciz konulamayacağıdeğerlendirilmektedir. Aksi takdirde ticari faaliyetlerini devam ettiremezler.

4.  Döner Sermaye Borçlarının Ödenme Usulü

         Üniversitelerde döner sermaye açılması,işletilmesi, yönetimi, döner sermaye paylarının ayrılması, muhasebe ve diğerkayıt işlemleri 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesi iledüzenlenmiştir.2011 yılına kadar döner sermaye gelir gider dengesininkorunacağına ilişkin söz konusu maddede bir hüküm bulunmazken,17.2.2011 tarihve 6114 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle,2547 sayılı Kanunun “Döner Sermaye” başlığı altındaki 58inci maddenin (h) fıkrasına; ”Döner sermaye işletmesi faaliyetleriningerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılmasıesastır. Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesizorunludur.” hükmü eklenmiştir. Yapılan bu değişiklikle üniversitedöner sermayelerinin kaynaklarının ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılmasıgerektiği vurgulanmış ve gelirleri kadar harcama yapabileceklerinin hususuzorunlu tutulmuştur. Diğer taraftan, konu ile ilgili bir düzenleme de18.02.2011 tarih ve 27850 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren veüniversitelerde personele katkı payı ödemesini düzenleyen YükseköğretimKurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin DağıtılmasındaUygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin “Genel ilkeler” başlığı altındaki 4 üncü maddesinin (5) numaralıbendinde yapılmıştır. Sözü edilen bentte; ”Yapılacak ödemelerde gelir gider dengesigözetilerek, döner sermaye kaynakları uygun olduğu takdirde ek ödeme yapılır.”  denilmeksuretiyle, döner sermaye bütçesinden yapılacak ek ödemelerin (katkı paylarının)mutlak ödenmesi gereken bir hakediş olmadığı, kaynakların uygun olması halindeödenecek bir unsur olduğu hüküm altına alınmıştır.

Ödemeemri belgesine bağlandığı halde ödenemeyen tutarlar, bütçeye gider yazılarakemanet hesaplarına alınır ve buradan ödenir. Ancak, malın alındığı veyahizmetin yapıldığı mali yılı izleyen beşinci yılın sonuna kadar talep edilmeyenemanet hesaplarındaki tutarlar bütçeye gelir kaydedilir. Gelir kaydedilentutarlar, mahkeme kararı üzerine ödenir.

Kamuidarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler,muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunlarıgereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim,form kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlıborçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecekborçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelikverilir.

5.  İcra veİflas Kanununda Devlet Mallarının Haczi

2004sayılı İcra ve İflas Kanunu’nda devlet mallarının haczi istisnası kapsamındayer alması bir kamu kurumlarından alacağı olanların kurumun malvarlığına karşıbaşvuruda bulunmasının hukuken mümkün olmadığı ya da bütün kamu idarelerininve/veya her türlü kamu mallarının haciz uygulanmasından muaf olduğu anlamınagelmemektedir.

İcrahukukuna göre devlet mallarının haczedemeyeceği hacze ilişkin bir istisnaolarak belirtilmiş; idare hukukuna göre ise kamu idarelerinin ellerinde bulunanmalların kamu malı sayılacağı hususu kural olarak kabul edilmiştir.

Budurumda bir kamu idaresine karşı icra yoluna başvururken hangi idarelerindevlet tanımının içinde yer aldığı ve hangi malların Devlet malı niteliğindeolduğunun dikkatli bir araştırma ile belirlenmesi gerekmektedir.

Yukarıdayaptığımız analize göre;

1-  5018sayılı Kanun kapsamında yer alan idareler icra hukuku açısından “devlet”tanımının içinde yer aldığından söz konusu idarelerin sadece bu kanuna göresevk ve idare edilen mal varlığının “devletin malları” kapsamında olduğu,

2-  Buidarelerin kamu hizmetine tahsis edilmiş taşınır ve taşınmaz malları ile kamugelirlerinden kaynaklanan nakit mevcutları ve alacakları devlet malıniteliğinde olduğundan bu mallara karşı haciz uygulaması yapılamayacağı,

3-  Kamuhizmeti sunsa dahi 5018 sayılı Kanun kapsamı ışında kalan ve kendi mevzuatındahaczedilmezliğe ilişkin özel bir hüküm bulunmayan diğer idarelerin malvarlığınakarşı haciz yoluna başvurulmasının mümkün olduğu,

4-  Kamuidarelerine bağlı döner sermayeli işlemlerin taşınır malları, alacak ve nakitmevcutları ile kamu idarelerince kamu hizmeti dışındaki (ticari) amaçlarlakullanılan mallar ile bunlara ilişkin alacak ve nakit mevcutları devlet malıkapsamında yer almadığından bunların hacze tabi olduğu,

Anlaşılmaktadır.

Diğertaraftan, haczi hukuken mümkün olan veya olmayan malvarlığına sahip olan birkamu idaresinden alacağı bulunan yüklenicilerin hak edişlerinin ödenmesindeihmali yada eşitliğe aykırı ödeme işlemleri tespit edilen kamu görevlilerihakkında idari ve adli yargı yollarına başvurma haklarını kullanabilecekleritabiidir.

6.  KamuKurumunun Diğer Kamu Kurumuna İdari Para Cezası Uygulaması

Bazıkamu idarelerinin diğer bazı kurumlarına, özellikle belediyelere sıkça idariyaptırımlar uyguladığı, para cezaları kestiği görülmektedir.

Sözkonusu yaptırımlara, zamanında itiraz edilmediğinde, hak arama yollarıkaçırıldığı için belediyeler yüklü idari para cezalarına ve bunların faizlerinemuhatap olmaktadır. Bu para cezaları hizmet kusuru olarak kabul edilmemekte vebelediye giderleri arasında para cezaları gibi bir harcama alanı olmadığı içinbu cezalar büyük ölçüde hesap işleri müdürlerinin üzerinde kalmaktadır.

 Devletinve Milletin Bütünlüğü İlkesi        

Devletyada idare hukukundaki teknik adıyla ”idare” Anayasamızın 123 üncü maddesindeyer alan “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür.” İfadesinde belirtildiğiüzere bütündür ve tekdir.

Buyaklaşım Anayasanın 104 üncü maddesinde yer alan “Cumhurbaşkanı Devletin başıdır.Bu sıfatla Türkiye Cumhuriyeti’nin temsil eder” sözleriyle de pekiştirilmiştir.Bu arada aynı Devlet yapısı içine tüzel kişiliği de olan kuruluşlar daolabilir. Bu ayrı tüzel kişiliği olan kuruluşlar devletin birliği vebütünlüğünün istisnası değildirler. Söz konusu kamu tüzel kişilikleri bir bütünve tek olan Devletin organları, elleri kolları olarak düşünülürler.

Merkeziİdare Mahalli İdare İlişkisi

Devletinbirliği ve bütünlüğü ilkesi içerisinde Merkezi İdare, Mahalli İdare ilişkisininözellikle irdelenmesi gerekir. Bu amaçla, Anayasanın 129 uncu maddesininanalizini yapmakta yarar vardır.

Anayasamızın127 inci maddesinde belirtildiği gibi;

“merkezidare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğüilkesine uygun şekilde yürütülmesi,  kamugörevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalliihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas veusuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.”

Birbaşka deyişle, mahalli idareler yani belediyeler gibi ayrı tüzel kişilikleriolan kuruluşlar bulunması, Devletin birliği ve bütünlüğü istisnası değildir.Mahalli idarelerle merkezi idareler arasında birlik ve bütünlüğü korumakamacıyla bir uyum sağlanması vesayet denetimiyle gerçekleştirilir.

Vesayetdenetimi merkezi idare ile yerel yönetimler arasında söz konusu olur. Ancakkanunla konulur. Bu nedenle, bir yerel yönetim biriminin, bir başka yerelyönetim birimi üzerinde vesayet denetimi yapma yetkisi olamaz. Örneğin, birhizmet esasına göre kurulmuş bir kamu tüzel kişisinin, örneğin Türkiye iş kurumunun,yer esasına göre kurulmuş bir belediye üzerinde vesayet denetimi imkânsızdır.Bir kuruluşun diğerine kamu kudretini kullanarak yaptırım uygulaması, yaptırımuygulayanın diğerine üstünlüğü anlamına gelir ki devletin birliği ve bütünlüğüilkesi içerisinde böyle bir yoruma ve anlayışa imkan yoktur.

Bunedenle, bütün kamu tüzel kişilerinin kamu kudretini kullanma konusundabirbirine üstünlüğü olmaz.

7.  KamuKurumlarının Bir Diğerine Üstünlüğü Olmayışının Örnekleri

Yukarıdadeğindiğimiz gibi, kamu kuruluşlarının birbiriyle ilişkilerinde birüstünlükleri söz konusu değildir. Bir başka deyişle birbirine karşı kamukudreti kullanamazlar. Vatandaşa karşı kullandıkları kamu kudretini uygulamayetkisi yerine uyuşmazlıklarını karşılıklı anlaşma şeklinde çözerler.

Buyaklaşım 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun 1 inci maddesinde,

“Bu Kanun; kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamutüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri” şeklindebelirtilmiştir.

Ayrıca,aynı yasanın tanımlar başlığı adı altında düzenlenen maddesinde, idare tanımıyapılarak, kamulaştırma hak ve yetkisi tanınan kişiler belirlenmiştir.

Bundanbaşka bir kamu tüzel kişisinin bir başka kamu tüzel kişisinin mal ve haklarınıkamulaştıramayacağı söz konusu yasanın 30 uncu maddesinde açıkçabelirtilmiştir. Bunun gibi, Türkiye İş Kurumu Kanununda da, idari paracezalarının ancak özel hukuk gerçek ve tüzel kişilerine uygulanabileceğiesasına titizlikle uyulmuştur.

8.  KamuKuruluşları Arasında Çıkan Uyuşmazlıklar

Kamukudretini kullanma yetkisinin kanunla düzenlenen vesayet denetimi halleridışında ancak özel hukuk gerçek veya tüzel kişilerine uygulanabilmesi, kamukuruluşları arasında kamu yararı, kamu düzeni gerekleri açısından ilişkiolmayacağı, sorun çıkmayacağı anlamına gelmez.

Böylesiilişkiler ortaya çıktığında kamu kuruluşları konuları eşitler, karşılıklıilişki içerisinde görüşmeyle çözerler. Çözüm bulunamadığında, artık konuDanıştay’ın görev alanına girer. Danıştay Kanunun 41 inci maddesine ve 42/dmaddesine göre, idari işlere ilişkin idari uyuşmazlıklar ve idari makamlararasında görev ve yetkiden doğan uyuşmazlıklar Danıştay’ın yardımıylaçözümlenir.

Bununlaberaber merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde yapabileceği vesayet denetimkapsamı ve içeriği başta Anayasa olmak üzere kanunlarla belirlenmişbulunmaktadır. Bu tür vesayet denetimi alanına hiçbir şekilde idari para cezasıverme yetkisi merkezi idareye tanınmamıştır. Vesayet denetiminin kapsamıAnayasal çerçeve içerisinde ancak kanunla belirlenebileceği için bu yetkininidarenin düzenleyici işlemleri ile genişletilmesi olanağı da yoktur.   

9.  Bir KamuKuruluşunun Diğerine İdari Yaptırım Uygulaması

İdariyaptırım uygulamalarının Anayasadaki temel dayanağı bilindiği gibi, 38 incimaddesinde yer alan “ idare kişi hürriyetinin kısıtlanması sonucunu doğuran birmüeyyide uygulayamaz” ilkesidir. Bir başka deyişle, kişi hürriyetini kısıtlamakkoşuluyla, idarenin yaptırım uygulama yetkisi bulunmamaktadır. Buradaki kişi vehürriyet terimlerinin, yaptırım uygulama alanının özel hukuk gerçek ve tüzelkişileri olduğunu vurgulamak amacını taşıdığı açıktır.

Kabahatlerineski T.C. Kanununda yer aldığı bölüm, söz konusu idari yaptırımlarınmuhatabının özel hukuk kişileri olduğunu göstermektedir.

Asılmuhatap gerçek kişi olmakla birlikte, kabahatler Kanunun 8 inci maddesindebelirtildiği üzere, “tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenenkişinin bu görevi kapsamında işlemiş bulunduğu kabahatlerden dolayı tüzel kişihakkında da idari yaptırım uygulanabilir”. Kuşkusuz, idari yaptırım uygulanantüzel kişi mutlaka özel hukuk tüzel kişisidir. 

Budurum söz konusu yasa hükmünün (2) numaralı bendinde yer alan “Temsilcisıfatıyla hareket eden kişinin bu sıfatla bağlantılı olarak işlemiş bulunduğukabahatten dolayı temsil edilen gerçek kişi hakkında da idari yaptırımuygulanabilir. Gerçek kişiye ait bir işte çalışan kişinin bu faaliyetiçerçevesinde işlemiş olduğu kabahatten dolayı iş sahibi kişi (idare değil) hakkındada idari yaptırım uygulanabilir” sözleri açıkça ifade edilmektedir.

Sonuç:

İdareninbirliği ve bütünlüğü ilkesi içerisinde, bir kamu kurumunun bir başka kamukurumuna, belediye ye idari para cezası uygulama yetkisi yoktur.

Heleayrı tüzel kişiliği bulunan kamu kuruluşlarının,  kamu kudreti kullanma konusunda bir diğerineüstünlüğü anlamına gelen ceza verme yetkisi tasavvur edilemez.

Kamukuruluşları arasında ilişkiler karşılıklı görüşmelerle çözümlenir. Sorunlarçıktığında çözüm yeri Danıştay’dır.

Üniversiteleröz gelirlerini, tıp fakülteleri döner sermaye birimine aktararak ilaç, tıbbimalzeme ve tıbbi cihaz borçlarının ödenmesinde kullanımına mevcut mevzuat,üniversite gelirlerinin tıp fakülteleri döner sermayesine aktarılmasına izinvermiyor. Belediyenin üniversitenin arsasını işgal etmesinden dolayı hastanedöner sermayesi gelirlerini haciz işlemi uygulaması mümkünbulunmamaktadır.  Üniversiteler mevcutarazilerini satarak gelirini hastane döner sermayelerine aktarıp hastane dönersermaye borçlarını ödetemezken, belediyenin araziden dolayı döner sermayegelirlerine haciz işlemi uygulamayacağı aşikârdır. Belediyelerin alacağındandolayı, üniversite döner sermaye gelirlerine haciz koymak yerine, konuyuDanıştay’a taşıyarak çözüm yoluna gitmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

       

KAYNAKCA

AhmetARSLAN E.  Muhasebat Baş kontrolörü “Kamuİdarelerinin Haczedilebilecek ve Haczedilmeyecek Malları” başlıklı Mali KılavuzDergisinin 63 üncü sayısında yayınlanan makalesi

Atilla İNANE.Sayıştay Uzman Denetçisi Başkent Üni. İhale Hukuku Öğretim Görevlisi “KamuKurumlarının Belediyelere İdari Para Cezası Verme Yetkisi Var mıdır?” başlıklıİdari ve Mali Mevzuat Dergisinin Mayıs 2013 152 inci sayısında yayınlananmakalesi  

ÇOK OKUNANLAR

KAMU PERSONELİ SINAV İLANLARI

YAZARLAR

ANKET